El problema de la vivienda en España
Una aproximación histórica al problema de la vivienda en España
Antes de que existiera la vivienda como derecho existía la vivienda como problema, o dicho de otra forma la necesidad insatisfecha de tener un techo donde alojarse existía antes siquiera de que se hablara del derecho a la vivienda.
El problema de la vivienda en España ha sido históricamente el mismo: la falta de oferta de viviendas suficientes a precios razonables y acordes con la capacidad adquisitiva y de endeudamiento de los diferentes estratos sociales para que puedan acceder a ella, así cómo la existencia de una cantidad de viviendas de promoción directa, o parque público, para aquellos estratos o colectivos que por su situación de exclusión social están fuera de mercado.
Un acercamiento a la evolución histórica de la vivienda nos lleva a la Ley de casas baratas (1911-1937) como un primer ensayo de vivienda social en España, basado en la construcción de casas en régimen de propiedad o alquiler con ayudas oficiales o préstamos de bajo interés y dirigidas a clase obrera, de una o dos plantas, en el extrarradio o suelos exteriores poco urbanizados.
La dictadura de primo de Rivera y la segunda república española continúan con el desarrollo de las casas baratas hasta la guerra civil en que se para todo.
A partir de 1939, se hace una defensa a ultranza de la familia, el hogar era referencia constante del discurso de entonces, y así en el 39 se crea el Instituto Nacional de la Vivienda. Todo ello tiene su lógica dentro de un proceso posterior a una guerra en la que gran parte del patrimonio se ha destruido y en la que muchas familias se han quedado sin hogar por causa de la propia guerra.
Las viviendas que se construyen entonces son de mala calidad, esa es su gran parte de rebaja del coste de construcción aparte de hacerse sobre suelos baratos, pequeñas y con financiación, es decir con escasos intereses.
Esta nueva política de vivienda basada en la vieja legislación de “casas baratas” y promovida desde las instancias gubernamentales, además de permitir la especulación que generó fabulosas ganancias a constructores y promotores de vivienda y a propietarios del suelo, conllevó que la construcción de “vivienda obrera” diera lugar a la formación de barriadas periféricas, segregadas espacialmente y muy homogéneas, tanto por sus características urbanísticas y arquitectónicas como por la composición clasista de sus habitantes. Al mismo tiempo, esta manera de solucionar el problema habitacional producido por la emigración masiva y la concentración de la población en las ciudades, provocó que en las nuevas barriadas populares el equipamiento urbano fuera desastroso: falta de plazas escolares y de atención médica, carencias en el alumbrado y en el pavimento, espacios verdes inexistentes, insuficiencia en el transporte público, etc.
Andalucía sería una de las comunidades que más sufrió en esos años el impacto de esos fenómenos demográficos, pues emigraron en torno a un millón doscientos mil de sus habitantes, y su población rural disminuyó ostensiblemente.
Este proceso de urbanización “transformó radicalmente la faz de la sociedad andaluza a la par que su paisaje urbano”. Nuevos barrios que acogían ingentes grupos de población procedentes del campo, a menudo de los pueblos cercanos o del conjunto de la provincia, emergían en zonas hasta entonces baldías o dedicadas al cultivo agrícola, alterando el paisaje urbano tradicional.
Como el ideal de integración social del régimen franquista era convertir a “los proletarios en propietarios”, la política de vivienda de esos años se centró en priorizar la tenencia de la vivienda en el acceso diferido a la propiedad y en la compra-venta más que en el alquiler, de ahí que el parque de vivienda en alquiler descendiera del 51,1% en la década de 1950 al 18,8% en la década de 1980.
La respuesta de los sucesivos gobiernos iniciado el régimen democrático fue ésta: recurrir a instrumentos monetarios, es decir, creando las condiciones para que el resto del mundo –incluido el resto de Europa- financiara un Estado del Bienestar políticamente impostergable. El modelo de financiación de éste basado en el endeudamiento abría esta prometedora perspectiva para hacer negocios financieros basados en préstamos masivos a gobiernos centrales y autonómicos, préstamos cuyos intereses serían financiados por los contribuyentes, préstamos seguros para los bancos que les permitieran recuperarse de la crisis bancaria de principios de los ochenta.
La década de 1980 fue la de la implementación de la nueva legitimidad democrática y del Estado de las Autonomías, por lo que la política de vivienda se va transfiriendo a las Comunidades Autónomas.
La exclusividad competencial de las Comunidades Autónomas en materia de vivienda se deriva de los artículos 47, 148 y 149 de la Constitución, y se consagra en los Estatutos de Autonomía (en Andalucía el artículo 13.8 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, desarrollándose en el Real Decreto 3481/1983, de 28 de diciembre, sobre el traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad).
La mayoría de las Comunidades Autónomas desarrollan una evolución similar: trasferencia del patrimonio y desarrollo de políticas propias de vivienda con las limitaciones del marco económico estatal. La gestión del patrimonio y los Planes de Vivienda son las características de las políticas desarrolladas en esta época.
Durante los últimos años de la década de los ochenta, se produjeron en toda España fuertes tensiones con el mercado inmobiliario, cuyas consecuencias más significativas fueron el incremento de los precios medios de las viviendas y una progresiva inadecuación tanto social como territorial entre demanda y promoción, referida especialmente a las viviendas acogidas a algún sistema de protección oficial.
El alza del precio del suelo y de la vivienda, la caída de la producción de vivienda protegida, añadidos a la gradual deriva de la promoción hacia ámbitos más favorables, por lo general fuera del agregado urbano de mayor dimensión, provocó para una franja de la población española en general y de la andaluza en particular, su gradual desconexión del mercado.
La situación de la vivienda a inicios de la década de 1990 llevó al gobierno a adoptar medidas tanto coyunturales como estructurales. El Consejo de Ministros, en reunión celebrada el día 10 de mayo de 1991, adoptó un amplio programa de medidas en materia de vivienda. De todas las medidas, cabría destacar la configuración y desarrollo del mercado hipotecario, la creación de Fondos de Inversión Inmobiliaria, la reforma de la legislación sobre arrendamientos urbanos y las modificaciones referentes al Impuesto sobre la Renta en materia de vivienda. Junto a estas medidas de marcado carácter estructural, se tomaron otras cuya incidencia temporal se planteaba más acotada, como fue la redacción de un Plan de Vivienda para el periodo 1992-1995.
Entre 1997 y 2008 se produce el fenómeno denominado como “capitalismo popular inmobiliario” y que consiste en utilizar la especulación con bienes inmuebles para provocar el mismo “efecto riqueza” que genera el aumento de la cotización de los activos financieros en los países anglosajones. En teoría, los valores de uso de los activos utilizados para generar el “efecto riqueza” son casi completamente indiferentes. Edificios, acciones, sellos u obras de arte pueden desempeñar una función semejante: generar “valor” para sus propietarios sin que éstos tengan que trabajar para ello. Lo que cambia es su significado en función de la clase social de su dueño. El capitalismo popular inmobiliario no es que sea un invento español, pero en pocos lugares del mundo se daban premisas tan favorables para ponerlo en funcionamiento. La primera es la excepcional estructura de la propiedad de los bienes inmuebles en España (en el año 2010, el porcentaje de propietarios roza el 90% de todos los hogares españoles. Además, de todas las viviendas principales, sólo el 23% están hipotecadas; el resto están completamente pagadas o han sido una donación familiar: 9% del total); la segunda, la excepcional anchura de su territorio, bello, extenso y abandonado sentimentalmente por su población; y la tercera, el particular sistema español de finanzas populares, incluido su marcado carácter local: el fenómeno de las cajas de ahorros.
El alto valor que las familias atribuyen a esta propiedad inmobiliaria tiene un componente cultural, pero ya hemos dicho que no tiene nada de caprichoso. Es una estrategia popular de protección contra la precariedad, y no debería culparse a las familias de caer alegremente en la dependencia de los bancos y de las cajas, especialmente cuando éstas últimas se adaptan generosamente bien a sus deseos. Las nuevas edificaciones satisfacen así cada vez menos una demanda de uso residencial y cada vez más una necesidad obsesiva de inversión. Su funcionalidad cambia radicalmente: ahora los pisos son activos no financieros en el proceso general de financiación, se han convertido en un instrumento para el desarrollo de una economía de rentas en sustitución de una economía laboral destrozada. Sólo así se puede explicar que casi 3,5 millones de viviendas estuvieran vacías en España en 2006, número que ha venido aumentando cada año en más de un 5% hasta 2008, mientras cientos de miles de jóvenes no pueden emanciparse por falta de vivienda asequible.
Una nueva Ley de Suelo, unida a los nuevos proyectos para la creación de infraestructuras viarias, aseguraría la rentabilidad de todas las inversiones de promotoras e inmobiliarias, una ley que se inspiraba en una idea de liberalización por la que se consideró el suelo como un producto más sometido a las leyes de la competencia, coadyuvando a convertir la vivienda no en un derecho, sino en una mercancía y objeto de especulación, y que declaraba prácticamente todo el territorio como suelo urbanizable.
Los principales ganadores de esta reforma son los constructores y sobre todo las instituciones financieras, que hacen buenos negocios, primero adelantando capital a los constructores y, segundo, adelantando hipotecas a los compradores.
El aumento de los precios de los bienes inmuebles provoca una capitalización de los hogares sobre el papel de sus escrituras. Los tasadores elevan año tras año su valor de mercado y, con ello, aumenta automáticamente el patrimonio familiar de todas las familias propietarias. Esto permite endeudarse cada vez más sin que aumente de forma preocupante el peso relativo de la deuda sobre el patrimonio total escriturado. Las clases populares han vivido una hermosa luna de miel con la renta entre 1997 y 2008. Su patrimonio inmobiliario ha crecido tanto que les ha permitido endeudarse para contraer un segundo crédito hipotecario, avalar uno para sus hijos o pedir un crédito personal para cambiar de coche sin por ello entrar en una situación de bancarrota familiar a corto plazo. Han hecho “trabajar a su piso” de la misma forma que los obreros anglosajones han hecho “trabajar a su dinero” colocándolo en planes de pensiones y fondos de inversión. Esto es lo que las autoridades monetarias llaman “efecto riqueza”.
La política de vivienda en España a finales de 2008 está marcada por dos grandes frentes de atención: por un lado, por las todavía graves dificultades de acceso a la vivienda de una parte muy importante de la población, como resultado del largo periodo de alzas de precios de la vivienda (1996-2007) muy por encima de la inflación y, en consecuencia, por encima de la evolución de los salarios; y, por otro lado, por un nuevo escenario económico financiero, una de cuyas manifestaciones más evidentes está siendo la retracción tanto de la demanda como de la oferta de viviendas.
La paralización del sector de la construcción debida a una sobreacumulación de activos inmobiliarios disparó el desempleo de la noche a la mañana. Esto deprimió bruscamente la demanda en todo el país, elevando los impagos y la morosidad,… El fin de fiesta inmobiliaria ha afectado de lleno a las cajas de ahorros porque han abandonado su línea histórica de prudencia deslumbradas por las perspectivas millonarias que parecían abrir las rentas del ladrillo y seducidas por las perspectivas de prosperidad local que abrían las recalificaciones. Los créditos destinados a actividades inmobiliarias se multiplicaron por diez en tan solo ocho años, mientras que el patrimonio de las instituciones financieras sólo lo hizo por dos. Esto generó un problema de insolvencia de consecuencias devastadoras a medida que aumentaban los impagos de los promotores inmobiliarios pequeños y medianos.
La sobreoferta de pisos tenía, antes o después, que generar una destrucción de activos sobrevalorados: ésa es la esencia de todas las crisis cíclicas del capitalismo sin excepción. Por tanto, la combinación entre sobreoferta de pisos, precios inflados y aumento de los tipos es un cóctel tan explosivo como inevitable.
Como conclusión final a lo expuesto, podemos aseverar que las políticas de vivienda en nuestro país siempre han sido dependientes del sector financiero al que se encuentran unidas desde el principio. La mayor parte de las ayudas públicas van dirigidas a subvencionar préstamos a promotores o personas, siendo el destinatario final de la ayuda la entidad financiera.
De otro lado hemos de tener en cuenta también que la manera en que la Administración ha procurado satisfacer el derecho a la vivienda siempre ha sido a través de la construcción directa o indirectamente de viviendas protegidas, olvidando la facultad o capacidad para intervenir en el mercado de la vivienda libre, por lo que esta ha quedado tradicionalmente excluida de las política tendentes a asegurar el derecho a la vivienda.
Estamos asistiendo a un momento histórico en lo que se refiere al enfoque y desarrollo de la pollitica de vivienda. El Plan estatal 2013-2016 de Fomento del alquiler y la rehabilitación ha certificado la defunción de la vivienda protegida en el modo en que ha venido funcionando décadas atrás. Lo que ahora sean actuaciones “protegidas” por las administraciones lo serán sobre la base de la capacidad de innovar, y de la osadía que los agentes autonómicos y locales sean capaces de arrogarse tanto en la normativa sobre vivienda como en los planes autonómicos y municipales.
